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[18]［美］伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第33页。
只是针对行政机关内部的行政规则由于不具有法的性质，故而不得成为抽象规范审查的对象。[18] 在德国，早在魏玛时期就已经全面形成了将抽象规范审查权集中于一个法院的构想。
就其功能和意义而言，将客观释明利益作为抽象规范审查的实体裁判要件，在一定程度上起到过滤作用，有助于防止讼累，确保联邦宪法法院的功能能力，并且也与司法程序启动的一般要件和法律需求相一致。只要宪法规范的体系内部存在位阶，则就可能对下位宪法规范与上位宪法规范的一致性进行审查，无论上位宪法规范是成文宪法规范抑或难以捉摸的宪法原则。与之相应的，不只是对之作与与宪法相一致的推定，源于这推定的原则还要求在存在疑问的情形下，对之作合宪性解释。[22]据此，无论联邦参议院、联邦议会中的党团或者反对党，抑或联邦总统均无权提起抽象规范审查申请。[109]易言之，在抽象规范审查程序中，一般联邦法仅在特定的情形下可以作为法律以下的联邦法的审查依据。
在这种情形下，不适用法定代理的规定，即便议会党团主席也不能因其职务而取得代理资格。[132]就联邦宪法法院的规范审查实务而言，合宪性解释扮演着越来越重要的角色。因此，我们可以得出这样的结论：只要对问责对象监视的过程以及透明度的要求没有产生任何制裁的效果，问责的实施在形式上就必然包涵制裁要素，即问责对象将因其违法失当行为而受到相应的制裁，否则，问责的过程就会暴露出严重的不完整性，从而影响问责以儆效尤功能的发挥。
基于此，笔者认为，在美国本土环境中，对于问责概念的把握，应当特别注意以下五个方面： 1、关系性（relationality），即对问责概念的界定首先应从其内部蕴含的基本关系着手。如果说缺少透明度的问责是盲目的，那么没有制裁力的问责则是空洞的[36]。（一）问责的起源：宪法批准运动 按照学术研究的传统思路，探寻词语的起源，可以先从语义学入手。2、问责概念本身包含了计算与道德理性之意。
基于此，笔者认为，在美国，虽然问责在历史的纵坐标轴上时刻发展着，其特性却是非常鲜明、确定，始终如一。因此，民主问责不仅能够拉近执政者与权力的所有者——人民之间的关系，同时又构成对执政者实施有效监督和制约的重要技术手段，而这种监督和制约又是建立在无需彻底摒弃执政者所享有的统治权基础上完成的。
基于当时的现实国情尤其是民众的迫切需要，美国的改革者们则是将这场政府再造运动更多地定位于提高政府部门的管理绩效上来，即充分利用市场的力量来提升政府部门提供公共物品和公共服务的效率和效益，通过强调顾客导向、结果为本的管理理念开展政府的治道变革[18]。那么，如何获取具有公信力、颇具说服力的问责标准？解决方案之一是依托于法治原则，借助严格的官僚制，尽量制定出比较细密的有关问责对象职责和职权的诸多实体规则和程序规范，从而尽可能地使问责的标准直观而明确。但这其实仅仅构成一种视觉上的误导。利益集团与利益集团的对立。
但与戴西将司法审查定位于对行政决定的实体性限制不同，美国的司法审查则是更多地侧重于对程序的控制。在某些特殊情况下，问责机制的运转过程之所以可以省掉制裁要素，乃是因为前期的公开以及说理过程已经充分到足以让问责对象忏悔并可以修复损害的程度，以致于正式的制裁手段已经显得不那么必要了，这正充分揭示出问责视野下的制裁要素在内涵上的灵活性和多样化，而非关涉问责与制裁之间存在张力的可能性问题。概而言之，人民主权原则构成美国问责理念得以产生并发展的理论之源，同时，问责也为人民主权原则在美国政治体制中的切实践行提供了重要突破口和必要保障。5、社会问责主体,典型如公民个人、社团以及媒体(包括网络)。
但要注意的是，这三个核心要素作为问责最为基本的组成部分，在问责实践中，是不是每一种问责机制的运行都要涵盖这三个方面，缺一不可呢？实际上，有些美国学者对问责的分析就仅仅局限于早期的报告、解释、说理和讨论阶段，并认为制裁并非问责的必然组成部分。因此，为了强化问责的有效性，我们必须借助外力的作用要求政府负有公开的义务，以确保民主问责全过程的公开透明，这是确保问责机制能够按照预定轨道运转并实现其治官治权功能的必要保障。
当然，纯粹主义的民主要求所有人民都享有直接平等参与政府决策和行为的权利，而在美国代议制政体下，所谓由人民主导的问责，除了要强化公众参与的重要作用之外，还要依托于具有专家优势的政府机构及其行政官员，比如，美国在问责机制的选择上，更多地依靠了一些组织化程度比较高的专门性机构和人员，典型如议会内部设立的行政问责办公室（Government Accountability Office）、联邦政府系统内的总监查长（Inspector general）、监察专员（Ombudsmen）和吹哨子的人(whistle-blowers)等等。实际上，在美国独特的三权分立体制下，立法机关、司法机关和行政机关相互制衡的政治现实本质上就构成一种独特的相互问责模式。
问责的核心意旨在于对既定事件或者行为进行调查，并对所涉的违法失当责任人实施制裁，其中问责所涵盖的制裁面向无疑构成问责之所以具有以儆效尤的控权功能的必要保障。当问责的内涵与外延需要随着时代特点和现实背景作出相应的调整，其极具延展性和模糊性的本质所展现出的未被充分开发的特性，恰恰构成其优势所在。与此同时，由西方国家主导的新公共管理运动而引发的政府治理模式的变革，已经形成一种引人注目的国际性浪潮和趋势，几乎世界上的所有国家都被卷入到这场改革之中。全面阐述以及彻底澄清美国问责的内涵与外延实际上很困难，也不符合现实。（二） 问责的宪法依据 正如上文所阐释的，问责构成宪法批准运动中宪法制定者们说服各州批准新宪法的重要立论依据。问责天然就与民主紧密相连，因为问责揭示了政府及其行政官员的权力来源于人民并当然要对人民负责的政治逻辑。
从认识论角度来看，问责概念本身就蕴含了透明度的要求：问责当然是以问责对象决策和行为全过程的公开和透明为基础，问责需要信息和沟通，这构成问责主体得以有效探寻和识别问责事件和行为的根本前提。联邦主导州，而州权力保留又抵抗联邦、州的层次上继续分权与制衡。
立法对行政、司法对立法与行政。当然，在每一种具体的问责关系中，问责双方的地位又是不平等的，问责主体在问责过程中位居主导地位，担负着推进问责程序的重要使命，而问责对象则负有积极回应、解释说明并因此承担后果责任的义务。
也就是说，问责一词概念史的演进显然是早于其词源学的，故从这个角度来说，正如有美国学者所推测的，可能正是宪法批准运动推动了问责一词在美国的正式使用[3]。[11] Michael W.Dowdle,Public Accountability: Designs,Dilemmas and Experiences 7(Cambridge University Press 2006). [12] 参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆，2009年版，第310页。
关于选举的重要价值，美国宪法之父麦迪逊早在联邦党人文集里就有过明确的阐释，总的说来，政府与人民要有共同利益，这对自由是必不可少的，所以特别重要的是，人民的代表必须直接依赖人民，并对人民有亲密的同情，而经常的选举，无疑是有效获得这种依赖和同情的唯一方针[12]。可见，问责在其内部构成方面，涵盖了前期的调查与监督权，以及与此相对应的公开和解释说明的义务。实际上，完整意义上的问责还必须包括对问责对象的制裁（包括救济），这构成有效问责的必要补充和重要保障。在我国，对中央和地方监察体制机制的顶层设计和创新，首当其冲就是要落实如何对监督者进行有效监督以及如何实现公平、理性问责之目标，因为这是必须看得见的正义。
在这种模式中，与其说任何一机关都不是永远的监督者或者被监督者，还不如说取决于实践中是主张权利还是承担义务的基本现实，任何一机关在成为监督者和被监督者身份的机会上是完全平等的。[23] Richard Mulgan,Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies 220,221,222(Palgrave Macmillan 2003). [24] Barbara Romzek and Melvin Dubnick,Accountability In the Public Sector:lessons from the Challenger Tragedy,Public Administrative Review Vol.47,227,238(1987). [25] Andreas Schedler (et al.),The Self-restraining State:Power and Accountability in New Democracies 14(Lynne Rienner Publishers 1999). [26] Craig T.Borowiak,Accountability and Democracy:the Pitfalls and Promise of Popular Control 13(Oxford University Press 2011). [27] Carl E Van Horn, The State of the States175(CQ Press 1989). [28] Kevin P. Kearns,the Strategic Management of Accountability in Nonprofit Organizations:An Analytical Framework,,Public Administration Review Vol.54,185,187(1994). [29] Jonathan G S Koppell,World Rule:Accountability ,Legitimacy,and the Design of Global Governance 33( the University of Chicago Press 2010). [30] Frederick C.Mosher,the Changing Responsibilities and Tactics of the Federal Government,Public Administration Review Vol.40,544,546(1980). [31] Richard Mulgan,Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies 11(Palgrave Macmillan 2003). [32] Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability 5(Brookings Instituion Press 2001). [33] Melvin J.Dubnick,Clarifying Accountability:An Ethical Theory Framework in Public Sectors 68(Australia Federation Press 1998). [34] Andreas Schedler (et al.),The Self-restraining State:Power and Accountability in New Democracies15(Lynne Rienner Publishers 1999). [35] Andreas Schedler (et al.),The Self-restraining State:Power and Accountability in New Democracies 20(Lynne Rienner Publishers 1999). [36] Craig T.Borowiak,Accountability and Democracy:the Pitfalls and Promise of Popular Control 7(Oxford University Press 2011). [37] Richard Mulgan,Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies 10(Palgrave Macmillan 2003). [38] Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability 5(Brookings Instituion Press 2001) . [39] Barbara Romzek and Melvin Dubnick,Accountability In the Public Sector:lessons from the Challenger Tragedy,Public Administrative Review Vol.47,227,238(1987). [40] Richard Mulgan,Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies19(Palgrave Macmillan 2003). [41] Michael W.Dowdle,Public Accountability: Designs,Dilemmas and Experiences 28,29(Cambridge University Press 2006). 作者简介：曹鎏，法学博士，中国政法大学法治政府研究院副教授。
美国人民可以对联邦政府及其行政官员实施问责，这在本质上构成美国人民所享有的问责权利的宣示，但并不意味着具体的问责过程正在实施。然而，面对问责在实践中在其内部构成以及运行边界方面诸多不确定的因素，美国学者们从不同研究视角和路径展开了对问责概念化的努力。
也有学者认为问责的内涵总是处于含混不清的状态[27]。三、问责的概念之解析 基础概念的澄清构成学术研究的起点。
某些情况下，公众能够了解所谓政府机关及其行政官员的职责职权之内涵，并可以对其作出准备地界定，但是，太为经常的情况是，毕竟公众本身是一个如此不确定的政治术语，公众内部构成上的复杂性和多元化必将使得不同身份和不同地位的公民会因不同的事件或者行为问责于不同的政府机构和行政官员。但要注意的是，正如美国学者所揭示的，鉴于问责本身所固有的一种‘情感上的价值，我们总是怀有一种善于将所有控权机制都等同为问责的本能冲动，而不管所涉控权机制本身是否切实涵盖了问责的核心意旨[40]，尽管问责在控权方面的重要价值不可忽略，但问责仅仅构成美国控权链条上的一个至关重要的、不可代替的环节而已，任何过分夸大问责在控权方面功效的举动显然都是与问责的理念和精神背道而驰的。2、数量间隙(scalar gaps),意即选民的个人需求可能经常会与立法者需要代表的大多数选民的需求有一定的差异。实际上，在具体的问责事件中，参与主体的身份也只存在两种可能性：要么成为被问责的问责对象，否则就是主导问责过程的问责主体。
可见，实施中的问责，其控权属性乃是立足于对既定事件和行为的评判，在本质上更强调事实层面的可追溯性问题。由此，回应民众所需构成实践中问责标准的灵魂所在，同时也确保了问责标准所应具有的与时俱进的特性。
但绩效问责就重要到可以取代依靠法治尤其是程序之治的公法问责了吗？正如美国学者所阐释的，我们必须承认，问责两难将永远存在，但与此同时，我们也应当竭尽全力地去创造一种公共管理的新路径，以确保绩效问责的实施不以牺牲民主问责所必需的公法问责特别是程序问责的某些要素为代价[20]。希望本文关于美国问责的介绍能够对我国正在推进的国家监察改革有些许启示。
与此同时，我们也应当看到，随着美国问责机制的不断繁衍，这个庞大的问责体系既不是纯粹等级式的，更不是井然有序而又条理清晰的，相反，而是由一系列重叠交叉而又颇具竞争关系的问责机制，尤其是多种独立运行的、不同性质的问责主体所构成[22]。而这场运动的核心成果即体现为1966至1978年间联邦政府层面一系列法律的颁布和实施。
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